Protection sociale : les recommandations du HCFIPS pour des finances sociales soutenables

Le 7 décembre 2020, Jean Castex missionnait le Haut conseil du financement de la protection sociale (HCFIPS) en vue de redonner une vision soutenable et cohérente du financement de la protection sociale sur le moyen terme. Le rapport a été remis au Premier ministre le 18 janvier 2022.

Après avoir rappelé le contexte financier actuel, fortement ébranlé par la crise sanitaire, le HCFIPS appuie sur l’importance de retrouver un équilibre durable, lequel doit être assis « sur une vision plus stratégique, prospective et cohérente de la protection sociale : les enjeux de la sortie de crise (…) doivent impérativement conduire à une modification de la gouvernance des finances sociales ».

Dans les prochains mois, ces travaux vont être prolongés d’un éclairage sur la gestion du recouvrement des cotisations et contributions sociales.

L’ébranlement de la Sécurité sociale par la crise sanitaire

La crise sanitaire, ayant entraîné une contraction majeure de l’activité de 2020 et un rebond en 2021, a eu un véritable impact sur les finances sociales françaises. Les régimes de base de la Sécurité sociale, le Fonds de solidarité vieillesse ou encore l’Unédic ont connu un déficit jusqu’alors jamais atteint. Une situation qui résulte d’une part de la baisse des recettes, et également (pour l’assurance maladie et l’assurance chômage), de l’augmentation des dépenses.

Si les perspectives de l’Unédic ne sont pas alarmantes (une situation excédentaire est même envisagée en 2022), la branche maladie devrait continuer de connaître des « déficits extrêmement élevés ». Conséquence : « la branche maladie et plus globalement le financement du système de santé de la France apparaît aujourd’hui à nouveau en question ».

Retrouver un équilibre durable

Afin de ne pas reporter la charge des dépenses de solidarité d’aujourd’hui sur les générations futures, le Haut conseil considère que le retour à un équilibre durable des comptes de la sécurité sociale doit être une priorité de l’action publique. Pour arriver à cet objectif, le HCFIPS fait part de plusieurs recommandations :

• Penser la sécurité sociale comme un tout cohérent au sein du pacte républicain, sans instrumentalisation au bénéfice d’autres politiques
• Conforter la sécurité sociale comme champ légitime du débat démocratique en assurant une meilleure association de l’ensemble des acteurs au système de pilotage
• Réaffirmer l’objectif d’équilibre comme cible du pilotage financier, en maintenant un pilotage autour de dépenses et de recettes affectées à des branches distinctes et spécialisées
• Assurer une meilleure cohérence entre les choix financiers et les choix sanitaires et sociaux
• Renforcer la pluri annualité et s’assurer qu’elle repose sur des programmations stratégiques et non sur des cadrages financiers
• Assurer les relations entre l’État et la sécurité sociale construites dans une cohérence globale et selon un principe de responsabilité

Tenir compte des leçons du passé et d’un nouvel environnement

Le Haut conseil estime important de tirer les enseignements de la crise économique de 2008, où dix ans ont été nécessaires pour retrouver un quasi équilibre financier à sa suite : « cette analyse suggère qu’un temps long sera nécessaire pour le retour à l’équilibre, alors que plusieurs éléments contextuels rendent l’exercice particulièrement complexe », notamment le vieillissement de la population. A cet élément certain s’ajoute « des sous-jacents macroéconomiques incertains » : le rythme de croisse du PIB en lieu avec le net ralentissement de la productivité du travail, sur le contenu en emplois de la croissance, sur les prix ou sur les taux d’intérêt… un ensemble de facteur qui « pèse sur le financement de la protection sociale, parce qu’ils sont susceptibles d’affecter directement l’assiette des prélèvements, d’avoir un impact sur les prestations ou sur les revenus des professionnels de santé, ou de modifier l’incidence financière de la charge de la dette ».

Repenser les outils de la gouvernance financière

Au sein de la quatrième partie de son rapport, le Haut conseil entend repenser les outils de la gouvernance financière. Elle préconise sur ce point 5 recommandations :

• Les pouvoirs publics doivent se fixer un « boussole », fixant une stratégie de retour à l’équilibre sur un horizon de moyen terme (10 ans)
• Une maîtrise indispensable des dépenses, qui ne saurait malgré tout suffire à ramener, seule, la sécurité sociale à l’équilibre. Sur ce point, la crise sanitaire amène à revoir les leviers traditionnels de la maîtrise de la dépense pour l’avenir. Il convient de privilégier les mesures ayant un impact macroéconomique positif sur le long terme, relève le rapport. Ainsi, de nouveaux leviers doivent être actionnés :
  • La prévention individuelle et l’anticipation des risques collectifs
  • Une plus grande efficience du système de santé
  • La gestion administrative doit être rénovée
  • La lutte contre les fraudes, indispensable pour garantir l’équité du prélèvement et un droit « juste » aux prestations
• La question du pilotage des recettes doit nécessairement être traitée pour évaluer d’éventuelles marges de manœuvre
• Réexaminer l’articulation entre comptes courants et gestion de la dette
• Vers une redéfinition des règles budgétaires européennes

Renforcer la citoyenneté sociale

Alors que différent études d’opinions montrent un réel attachement à la protection sociale, le Haut conseil a révélé une certaine méconnaissance des droits et des principes structurants de la protection sociale par une partie des assurés. La sécurité sociale « est de plus en plus souvent placée dans une logique de simple fournisseur de service ». Ainsi, elle estime indispensable de mieux former le citoyen social : le partenariat sécurité sociale / Éducation Nationale devrait permettre à terme de former l’ensemble des générations à cette citoyenneté sociale.